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从托市到直补粮价改革如何行稳致远金疙瘩

发布时间:2022-08-03 15:02:37 来源:掌上农业网

从托市到直补粮价改革如何行稳致远

粮食价格支持政策实施近10年来,在保护和调动农民种粮积极性,实现粮食产量“十连增”,增强粮食调控能力,维护市场稳定,确保国家粮食安全等方面发挥了重要作用。与此同时,也面临粮食市场扭曲,市场政策化趋势增强,国内外粮价倒挂,进口压力日益加大等问题和挑战。尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下,现有支持政策亟待调整改革。

十年丰产不寻常

2004年以来,我国已多次对主要粮油品种实施最低收购价收购或临时收储收购。由于粮价支持政策的延续及政策效应的累积,通过财富效应、保险效应、预期效应等作用,农民种粮积极性有显著提高。尽管当前粮价上涨可能仍然滞后于生产成本的上涨,但对专业农户特别是规模农户而言,粮价持续上涨仍具有显著的生产激励作用。

据相关部门测算,2008年、2009年国家支持性收购政策直接增加收购地区农民收入分别为约150亿元、190亿元。据国家粮食局测算,由于粮食收购价格的持续提高,2011年和2012年分别促进种粮农民增收达300亿元、350亿元以上。

在价格支持、直接补贴等一系列粮食生产支持政策综合作用下,我国粮食自2004年到2013年实现“十连增”,2013年粮食播种面积和产量分别达到111951千公顷、60194万吨,分别比2003年增长12.6%、39.8%。其中稻谷、小麦、玉米三大主粮品种的播种面积和产量均有显著增长。特别是玉米,2012年播种面积和产量均超过稻谷,成为第一大农作物品种。

粮食“十连增”使我国由粮食供需紧平衡向供需基本平衡、年度略有结余格局转变。国家粮油信息中心数据显示,我国谷物供需平衡自2006年以来已连续8年出现结余。

多重失衡待化解

粮食价格支持政策的持续实施,也产生了一些亟待解决的新情况、新问题,如粮食市场扭曲加重、粮食进口压力加大、农业结构失衡风险加剧、资源环境压力加大等,依赖于价格支持政策的种粮利益保护机制和粮食生产激励机制正面临严峻挑战。

首先,价格形成机制扭曲严重,市场作用未能有效发挥。价格“只涨不跌”,改变了各主体的市场预期和经营行为,农民种植结构和售粮节奏发生明显变化,粮食加工贸易企业经营活动随之进行适应性调整。收储企业逐渐意识到,只要掌握了粮源,就能获得后市涨价收益,进而助长了囤积居奇、待价而沽的投机行为。粮食加工企业也尝到了贸易的甜头,部分地区的加工企业甚至放弃加工,转做收储贸易。

原粮价格快速上涨,终端产品价格却由于国际粮价、消费需求、宏观调控等因素受到明显抑制,一定程度影响下游企业及关联产业的持续健康发展。

其次,国内外粮价倒挂,进口压 力日益加大。国家调控陷入“国内增产-国家增储-进口增加-国家再增储”的恶性循环,既增加了财政负担,也影响了政策实施效果。对市场开放度较高的大豆、油菜籽等品种而言,实施临储相当于我国消费者补贴国外农业生产者。

第三,农业资源过度集中于国家支持的粮食品种,粮食结构失衡风险加剧。价格支持改变了农民对市场价格、经营风险的预期,也改变了不同粮食品种之间、不同品质之间的比价关系,由此影响到种植结构和供需结构。

部分农民只种植托市粮,逐步放弃收益高但价格波动大、风险高的作物生产。调查显示,安徽巢湖、安庆地区曾经是重要的糯稻产区,但近年糯稻价格频繁且大幅波动,农民特别是规模化的种粮大户纷纷将糯稻改为粳稻或籼稻;吉林白城地区曾经是特色杂粮的优势产区,同样的原因导致水稻、玉米种植代替以往的特色杂粮种植。

比价关系扭曲,也引起政策性粮 油种植结构的变化。近年来,出现了资源过度向玉米集中的势头。由于品种、质量差价未能有效地体现,导致部分农户片面追求高产稳产品种,忽视市场紧缺的优质品种,进一步加剧品种结构矛盾。“十连增”主要是普通品种连增,部分品种甚至有过剩的势头,但优质品种供给仍然不足。如我国小麦以中筋麦为主,供给充裕,但优质强筋麦、弱筋麦少,市场缺口较大。

替代效应使得粮食需求结构发生明显改变。比如小麦玉米价格倒挂现象,导致小麦大量替代玉米用于饲料,可能影响到小麦的供给安全。如果不能及时理顺比价关系,可能进一步引起粮食结构的重大变化,增加保持粮食供需基本平衡的难度。

另外,粮食生产也出现土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用、农业面源污染等突出环境问题,农业可持续发展面临巨大挑战。

显然,现行粮价政策亟待进行调整改革。

价改并非“一刀切”

粮价政策改革并非对现行政策的简单否定,而是必须立足于顶层设计,系统谋划,稳妥推进。

改革的总体目标是,逐步实现价格支持措施向直接补贴政策的转型,完善农产品价格形成机制,形成中国特色农业支持保护制度。

具体而言,此次改革应在确保国家粮食安全、促进农业可持续发展的“底线”约束基础上,解决现行粮价支持政策形成的市场扭曲严重、政府收储压力加大、农业资源环境严峻等突出问题。按照“先立后破,先易后难,先非主粮、后口粮,先试点、后推行,循序渐进,审慎推进”的原则,选择改革路径、设计改革方案,形成更加具有针对性、有效性和可操作性的政策措施,以既能够有效保护和提高农民种粮利益,又能够减少市场扭曲、缓解财政压力、符合国际规则要求。

现阶段,中央选择大豆、棉花等非口粮品种作为粮价支持政策改革突破口,体现了“试点先行、稳步推进”的改革策略。同时,试点推行目标价格保险、粮食生产规模经营主体营销贷款等挂钩直接补贴,逐步替代现行临时收储措施。 目标价格补贴政策的操作设计,应尽可能减少对粮食市场的干预和扭曲,价格形成机制要与政府补贴脱钩,财政负担适度、可承受,必须防止政策实施从生产支持演化为收入支持,即从挂钩补贴转变成脱钩补贴。

对小麦、水稻等口粮品种的价格政策改革,应以调整完善为主。从政策操作上看,目前对粮价支持政策的改革办法并不成熟,替代政策的设计与操作也不完善,尚不具备对小麦、水稻最低收购价政策实行颠覆性改革的基础条件。特别是,若改变目前的价格支持方式,有可能出现粮价暴跌、农民无处售粮等极端情况。因此,要按照先试点、后推行原则,在改革政策试点取得成功的基础上,再考虑循序渐进、审慎推进口粮品种的价格政策改革。

如此,目前应继续实施稻谷和小麦最低收购价政策,以完善现行政策设计和操作规程为宜,最大限度减少政策对粮食市场的干预和扭曲,解决现行市场扭曲加重、政策化趋向加强等突出问题,为进一步政策改革作过渡和铺垫。

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